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基层院民事检察监督工作初探
 

    修改后民事诉讼法于201311日正式实施、20131118日公布施行《人民检察院民事诉讼监督规则(试行)(以下简称《监督规则》),民事检察监督方式将由单一的以抗诉为中心的监督转变为对诉讼程序、诉讼结果、执行活动的全面监督,基层民事检察监督职能迎来了多元化时代。然而新的民事诉讼法和《监督规则》的实施,基层民事检察工作并未因职能的明确化、独立化和多元化而提高办理案件的数量和质量,反而迎来了巨大的挑战和考验。 

  一、新民事诉讼法和《监督规则》对检察监督提供更广阔空间和平台 

  一是拓展了检察监督范围,把民事执行活动纳入了法律监督的范围。二是明确规定检察机关对当事人的申请应当在3个月内作出提出或者不予提出检察建议或者抗诉的决定,对检察机关高度重视办案效率、确保在法定期限内办结案件提出了严格要求。三是进一步规范民事审判活动,完善起诉和受理程序,健全回避、裁判文书公开等制度。四是规范了当事人向检察机关申请检察建议或抗诉的条件。五是对民事诉讼制度和程序的调整补充,很多涉及检察监督的新领域。 

  二、贯彻实施新民事诉讼法和《监督规则》面临的困境和问题 

  ()案源匮乏,主动创新探索的监督意识弱化。一是受修改前民事诉讼法和以往司法实践的长期影响,大部分当事人并不了解检察机关对审判活动违法和执行程序违法的监督职能,律师基于自身工作环境上的顾虑,当事人出于对法官的顾虑,在作出实体判决之前,对审判过程中的违法行为不愿意向检察机关申请监督。二是工作主动性不够。同级监督中的执行监督、虚假诉讼监督、审判程序违法等均要求民行干警需主动寻找案件线索。而现实是基层院办理的多数案件线索仍系当事人申请和上级院交办,而自身寻找案源的主观能动性不强。三是修改后的民事诉讼法及《监督规则》施行后,基层院对一审生效裁判监督的空间被挤压,办案数量日益萎缩。 

  ()工作思路因循守旧,监督重心和理念未及时调整。一是未找准工作重点。部分基层院和民行检察干警仍未认识民行检察职能的转变,依然将审判结果作为主要的监督内容,以“抗诉”作为主要的监督方式。二是审查理念未及时转变。在实际办案中,部分干警依然将对人监督与对事监督、对审判结果监督与审判过程监督割裂开来,未充分行使民事检察监督权。三是民事检察监督理念与法治形势发展不相适应。有的检察人员对修改后民事诉讼法明确的民事监督职能定位理解存有偏差,面对转型束手无策,找不到切实有效的工作突破口。 

  ()法律规定不够完善,检察建议效力缺乏刚性。一是法院缺乏审查处理机制,导致司法实践中法院对检察建议的受理、审查、回复较为混乱。二是监督效果缺乏制度保障,检察建议的采纳取决于检、法两家是否有效沟通协商,监督目的的实现很大程度上依赖于被监督者对检察机关的信赖程度和对检察建议内容的认可程度。三是再审检察建议运行不畅,监督效果欠佳。四是再审检察建议缺乏效力保障机制。再审检察建议虽然是民事诉讼法明确规定的监督方式,但建议最终是否采纳取决于人民法院的态度。 

   ()检察调查权不全面,监督效果不理想。一是调查核实效力无法保障。虽然《监督规则》第66条对监督措施进行了细化,但对于检察机关民行部门的调查核实权却没有强制性,实践中常出现案外人、证人、鉴定人不配合的局面。二是证据效力不明确。根据证据优势原则,检察机关作为司法机关,调查所得的证据应与法院调查所得证据具有同等效力,效力应明显高于其他证据类型。但由于缺乏证据认定标准,法院对此类证据的采信标准不一,导致检察机关调查核实所得证据的效力无法保障。 

   () 监督效果无法满足当事人诉求,息诉罢访工作难度增大。修改后的民事诉讼法将民事检察监督作为当事人寻求司法救济的最后一道程序,使检察环节防范办案风险、开展息诉工作、化解矛盾纠纷的压力明显增大。而到检察机关申请的民行案件,绝大多数并不符合启动监督程序的条件,一些当事人的诉求无法得到满足,而这些申诉案件又普遍存在不稳定因素,如果处理不好极易造成矛盾激化,产生涉检信访问题。 

  三、新民事诉讼法和《监督规则》实施过程中出现新情况新问题的基本原因 

  一是基层院固有思想延续,未能及时按照要求转移工作重心落实修改后民事诉讼法的规定不到位。

    二是多年来以考核目标为工作导向,片面追求生效裁判监督考核分值,忽略基层普遍存在的大量审判程序违法和执行违法的实际情况,与人民法院审判和执行工作实际及人民群众监督要求有很大差距。

    三是对修改后民事诉讼法有关内容把握不准,如依职权发现案件的范围、如何发现;执行监督案件是否以向法院申请再审为前置程序等。

    四是对修改后民事诉讼法有关内容把握不准,如依职权发现案件的范围、如何发现;执行裁定是否以向法院申请再审为前置程序等。 

  四、贯彻实施新民事诉讼法和《监督规则》提升民事检察工作质量措施和努力方向 

  ()全面挖掘案件线索,着力破解案源难题。在贯彻落实“受审分离”规定的基础上,民行检察部门要加强与控告申诉部门的协调联动,通过推动控申接待人员参与民行业务培训,积极配合控申部门接访、开展人员交流互换等方式,提高控申部门准确适用民事诉讼监督案件受理条件的能力,控申部门对审判程序违法或审执人员违法行为等新型案件受理条件把握不准的,民行检察部门要及时提供必要的支持,避免遗漏有效的监督线索。要建立民事监督案件的逆向审查机制,树立“以人找案、以案找案”的全方位监督理念,重点针对已被查处的审执人员以往办理的案件,依职权启动审查程序,努力实现“查处一案、监督一片”的监督目标。 

  ()加强检察建议的说理性和规范化建设,着力提高检察建议办案质量。一是坚持把再审检察建议案件作为“准抗诉”案件办理,严把再审检察建议“质量关”。二是要增强检察建议的说理性,要从检察机关法律监督者的角度出发,对事实、证据进行中立评价,对争议的焦点问题和原审中存在的错误之处依法进行论证。三是加强检察建议适用的规范化和制度化建设。四是要适时开展跟进监督。要综合运用监督规则和相关司法解释赋予的跟进监督手段,对人民法院有错不纠正或超期不予回复的,要坚决提请上级院抗诉或再次提出检察建议;对人民法院审执人员同时存在违法行为的,要适时提出纠正违法通知或建议更换承办人;对人民法院多次有错不纠、超期回复或不回复的,可以有针对性地提出检察意见,并报上级院和同级党委、人大备案。 

  ()加大民事检察工作的宣传力度,提高民事检察工作的社会知晓度。一是增强宣传工作的针对性,利用定点宣讲、与律师事务所建立定期联系制度、到法院立案大厅设立民事检察宣传牌、在报社、电视台、广播电台等新闻媒体开设专栏等方式,提高宣传工作的实效性。二是开展送法进乡、进企、进社区活动,通过召开座谈会、举办法制讲座、发放宣传小册子等方式深入各乡镇、企业、社区大力宣传民事诉讼检察监督工作,使广大人民群众增强对民事检察工作的受案范围、抗诉条件的了解,懂得人民检察院有权对民事诉讼活动实施法律监督。三是定期或不定期召开律师、司法助理员等法律工作者座谈会,加强与律师事务所、法律援助中心等单位的联系。四是进行多媒体宣传。制作宣传微电影,借助正义网、检察机关外网、检察微博、微信等网络媒介和电视媒体进行宣传。 

  ()积极应对息诉工作,努力避免涉检信访,切实维护社会和谐稳定。一是耐心听取意见建议。审查案件过程中,办案人员应依法充分听取各方当事人的意见,特别是耐心听取申请监督人的意见,将息诉服判工作贯穿于办案始终,树立认真负责的良好形象。二是确保案件质量。对重大案件和可能存在涉检信访的案件实行双人审查,再进行集体“会诊”,确保办理的案件经得住检验,让群众在执法办案中切实感受到公平正义。三是认真做好释法说理。作出处理结果后,应及时告知当事人,并依法做好释法说理工作,引导群众依法表达诉求。五是加强检调对接。主动加强与社会矛盾调处机构、党委政府有关部门、人民法院调解的工作对接,依托大调解机制,形成矛盾化解整体合力。六是依托民事司法救助制度,对于确有困难又符合条件的当事人进行司法救助。

    (作者单位:广西壮族自治区桂林市秀峰区人民检察院)
 
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